[摘要] 从改革全局看，农村土地改革事关9亿人的福祉，改革收益固然要看，但是防范风险是首位，“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”是三大改革红线。
从改革全局看，农村土地改革事关9亿人的福祉，改革固然要看，但是防范风险是首位，“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”是三大改革红线；从技术上说，农村承包土地的经营权和农民住房财产权进入市场交易，有确权登记颁证、土地产权交易平台、健全农村信用体系等三大门槛。无论哪一个门槛，非一时一地能建成。因此，农村土地需要交易自由，但是急不得。
“哇，农村小产权房可能合法啦？”得知国务院发布农村“两权”抵押贷款相关文件，在北京担任大学老师的张恒喜出望外，跟《国际金融报》记者算了笔账，“如果自己在北京的农村买小产权房，比在郊外的六环买商品房至少便宜百多万元。”
8月末，《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（下称《意见》）正式公布，赋予试点地区“两权”（农村承包土地的经营权、农民住房财产权）抵押融资功能，全部试点工作于2017年底前完成。
根据《意见》，“对于土地经营权做抵押来贷款，根据农村承包地‘三权分置’（所有权、承包权、经营权）原则，流转的是从承包权分离出来的经营权，而非农村土地集体所有权和农民的土地承包权。对于农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。”
根据央行解释，抵押贷款的申请主体是按“经营”主体确定，这可能意味着，目前美国黑石集团等外资、民营投资公司以农民合作社形式成立的经营主体，也可与农民享受同样政策。
力度VS进度
新一轮土地改革，从摸索、试点、出顶层指导意见、出行业发展细则，已历时数载，在前期摸索工作比较充分的基础上，2015年改革进程明显加快，自1月以来，已出台数个改革指导意见和细则，相关法律法规的修改也在同时进行
让土地成为资本市场上可交易的生产要素，是此轮土地改革的大方向。
十八届三中全会明确提出：“建立城乡统一的建设用地市场。允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”；“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”；“赋予农民对集体资产股份占有、、有偿退出及抵押、担保、继承权”；同时强调“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。
有方向也有底线：坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，三条底线一再被中央强调。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文认为，底线原则一再被强调，主要是担心一旦建立开放竞争的建设用地市场，农民会盲目卖地建房，因而冲击耕地红线，威胁粮食安全，损害农业发展。
上限和下限确定，改革进程加快。2015年，中央密集批准了系列改革文件。
1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，明确提出“要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能”。
“这是步，明确改革方向。”在中国国际经济交流中心区域研究部副研究员马庆斌看来，此轮土地改革有“三步曲”：定原则、33个试点、铺开。
7月，国土资源部宣布33个试点县（市、区）行政区域的三项改革全面启动：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。
由于《物权法》、《担保法》等明确规定农村土地使用权不得用于抵押担保，因此，为配合此次土地改革，现有相关法律条款需要修改。人大常委会审议相关决定草案，拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域，调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。这为33个试点地区开辟了法律通道。
具体来说，33个试点地区改变之处是：允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价；明确使用存量建设用地的，下放至乡(镇)人民政府审批，使用新增建设用地的，下放至县级人民政府审批。
“这是第二步。”马庆斌说，如果在2017年年底完成试点，未来就会在全面铺开，完成土地改革的第三步。
8月24日，国务院下发“两权”抵押融资试点高级别指导意见，提出五项任务。其中，第二项是“金融机构要在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度，简化贷款管理流程”；第三项是建立抵押物处置机制，“允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物，完善抵押物处置措施”。
央行是此意见的解释人，将制定抵押贷款措施、规定试点选取的标准。
试点VS
根据国务院《意见》，央行会出台试点细则和措施，以及遴选试点地区。虽然目前有超过20个省份的相关地区在开展“两权”抵押贷款试点工作，但是未来落实央行关于两权抵押贷款试点的地区“可能只有十几个”，如果试点顺利，2017年全面铺开，有机构预测，届时这是一个千亿元级别的市场
在这份文件出台前，“两权”抵押已在多地试点多时。
目前包括四川、江西、山东、河南等已有超过20个省份的相关地区正在开展试点，包括北京、四川、湖南等地陆续有金融机构启动两权抵押贷款业务。截至2015年6月，赣南已发放农房抵押贷款177笔，共3165万元。该县还明确了“贷款户数3000户，贷款金额1亿元”的放贷目标。
为什么要在这个时间，开展性的“两权”抵押贷款的试点？国务院文件原文表示，“为进一步深化农村金融改革创新，加大对‘三农’的金融支持力度，引导农村土地经营权有序流转”。
央行负责人解释，“当前，我国正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期，农村土地经营权流转明显加快，发展适度规模经营是现实选择，传统农户和家庭农场等新型农业经营主体对盘活‘两权’存量资产存在现实需求。”
“一个群体能否发挥它大的潜力，由温饱变成富裕，其中关键的是在于生产要素的使用。抵押贷款的改革实际上抓住了问题的关键，农村往往很难进入现代金融市场。这一步改革实际上是把资产激活，农民的致富进程会更快。”马庆斌分析。
目前，银行业发放的贷款中，有多少是用于支持农民农村农业发展的？
数据显示，截至2014年末，涉农贷款(本外币)余额23.6万亿元，占各项贷款比重28.1%，同比增长13%，按可比口径较全年各项贷款增速高0.7个百分点。按照可比口径，2007年创立涉农贷款统计以来，涉农贷款累计增长285.9%，7年间年均增速为21.7%。
有学者分析，涉农贷款虽然总量增速虽然较快，但在银行贷款中仍然只占小份额，与农业产出的比例不协调，也与农村储蓄的快速增长不协调，换句话说，农民在银行的储蓄，被严重外流，而未被用来支持农业农村发展，甚至近几年农村金融机构撤出农村的趋势在增强。
中国农业银行三农政策与业务创新部副总经理王县力说，“有很多农业产业化的龙头企业抵押物不足，但信贷资金需求量大，农地承包经营权抵押可以作为有效的融资补充。”
申万宏源研究报告认为，“两权”抵押融资将打开土地流转千亿元市场。据有关机构测算，农村土地经营权确权市场空间可达280亿元，加上农村宅基地和农地使用权的确权，国泰君安证券预测，“两权”抵押贷款市场如果在2017年后铺开，市场整体规模有望达到千亿元级别。
央行相关负责人表示，“两权”抵押贷款目前还缺乏完善的法律法规及制度保障，需要通过改革试点逐步完善，“对于农村承包土地的经营权抵押贷款试点，主要在农村改革试验区、现代农业示范区等农村土地经营权流转较好的地区开展；农民住房财产权抵押贷款试点，原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。试点地区需要满足确权登记颁证率高、农村产权流转交易市场健全、农户土地流转意愿较强、农业适度规模经营势头良好、农村信用环境较好，配套政策较为健全等条件。”
专家分析，“这些试点可能终落在33个试点范围内”，“终入选的试点地区可能只有十几个”。
农民VS机构
记者调查多地多位从事不同农业方向的经营者，大部分家庭农民并没有贷款意愿，而相关金融机构对“土地经营权”兴趣不如对“住房财产权”大。总的来说，农民没动力，金融机构没抓手
农民怎么看这个政策？
70岁的陈兴芳曾经务过农，以后又在湖南省临武县农机局工作过。他向《国际金融报》记者表示，“这对农民有好处，但银行对贷款资金的风险如何控制？农民以土地为生，一旦抵押出去，如果没饭吃、没房子住，就会有法律纠纷，法院可能会偏向农民。特别是在商业银行市场化运作下，银行会否愿意贷款给农民是个大问题？”
在陈兴芳看来，这项改革的大困难，在于金融机构与农民权益的平衡。
《国际金融报》记者调查多地多位从事不同农业方向的经营者，大部分家庭农民并没有贷款意愿，“因为农业太低，农民缺少动力扩大农业生产”，申请贷款的多是具有一定规模的企业。
“村里都不种地了，年轻人要么出去打工要么做生意，田地荒着，不需要贷款。来村里搞规模经营的，一般是外面的老板（非本村），一亩地一年几百元的租金，租100亩也就几万块钱，按这个租金的六七成作抵押贷款。”陈兴芳说。
王华就是陈兴芳说的“外面的老板”，在县城工作的他扎进乡下，包了几座山搞特色养殖。
“跟浦发银行谈过，贷多了他们不放心，几万块钱呢，也没什么用，而且他们也不知道怎么给农业养殖估值，手续还特别麻烦，没谈成。”他告诉《国际金融报》记者，“银行一般要求有房产作抵押，要有房产证，但大部分农民的房子都没有房产证。”
在调查中，《国际金融报》记者发现各方两个主要的担忧：一是政策落实的力度，二是农民权益被不正当利用。
一位农民在接受《国际金融报》采访时表达了自己的担忧，“这个政策其实就是把农村的土地和住房商品化，有的农民把土地或者住房抵押出去后，通过合理的利用资金能够从中获益，但是也会使一些有权有势的人把土地集中在自己手上。”
记者调查发现，有些地区，农民贷款主要还是依靠熟人之间个人借贷（俗称“打借条”），而P2P平台作为个人借贷的网上平台，被许多农民接受。据合信金融科技临西服务中心负责人兰之清透露，仅在一个县就已经为农村积累了160笔贷款，“蔬菜大棚、蘑菇、小商店、跑运输的、养殖、买拖拉机、粮食收购加工，都需要贷款”，“每笔平均8万，、违约，几乎都没有出现过”。
金融机构对“土地经营权”兴趣有多大呢？
《国际金融报》记者调查发现，在“两权”中，“土地经营权”不如“住房财产权”受银行青睐。
陈兴芳说，“农村土地的增值空间小，谁都看不上眼。对银行来说，土地经营权价值有限，风险却很高。宅基地价值相对大多了，虽然名义上不是农民个人所有，但使用权长的70年，一般的也有50年，虽然到期后，政府是重新收回再转给别人，还是继续让现在的使用者优先使用，还没确定政策，但不管怎样，使用权应该是归农民的，所以银行的风险不大。”
如何让农民和金融机构对“两权”抵押金融服务都产生兴趣呢？
结合自己多年经验，兰之清认为，应该让村民自由组合成“金融互助会”，“结合基层组织，对家庭的基本情况进行调查，建立数据库，把好贷前品质关；通过村级金融互助会的模式，村民加入互助会可以作为投资方，村民做了贷中的把关，人品不好或者没能力都得不到支持；互助会实现内置金融，土地流转、宅基地很多金融机构处理不了的问题，内部流转是很容易的。”
风险VS
“两权”抵押贷款，作为一项金融创新工具，就目前来看，市场担心的还是风险的处置，“农村人承担风险的能力较小，一旦还不上贷款，就很可能无家可归，无地可种”，各地正在探索一些创新性做法
在《意见》中，“风险”一词至少出现了11次，风险警示无处不在，“‘两权’事关农村居民衣食所依和家人所居，抵押贷款涉及金融机构风险控制，两大风险防范缺一不可”。
实际上，前期试点已经出现过坏账风险爆发的情形，据《经济参考报》报道，山东某地有农户把全村的土地经营权都流转过来，随后发现还不上200多万元抵押贷款，就选择了“跑路”，导致银行和农民都拿不回土地。这并非个例，武汉市也处理了数起这种案例，涉案方包括龙头企业、专业合作社等贷款主体，有些甚至闹到了法院。
此次国务院《意见》，要求试点地区政府采取利息补贴、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、设立风险补偿基金等方式，建立“两权”抵押贷款风险缓释及补偿机制。
另外，对于地方政府追求政绩、赶在2017年前匆忙完成试点，央行主管的《金融时报》评论称，“两权”本身是农业生产主体自身权益的体现，获得这种权益的同时也承担了权益所带来的责任与风险，既然存在责任与风险，作为经营主体的农户或合作社、农业企业当然要出于自愿才可以。
为防范金融风险及农民失地风险，各地已经探索出了不少创新性做法。例如重庆市、吉林省、湖北省等多个省市都设立了农村产权抵押融资风险补偿基金，由借款主体、金融机构和当地政府共同承担损失风险。
在土地依然是农民重要的生活来源和生产资料背景下，“失地风险”不容忽视。有人建议，控制抵押范围可以有效地解决农民的后顾之忧。抵押的土地经营权应是“部分流转土地、部分流转期限”，限制抵押面积和时间。
例如，某县规定用于抵押贷款的土地面积不超过农户所承包土地总面积的40%，而在山东枣庄这一比例为1/3，那么即使发生贷款违约，农民的正常生产生活也不会受到根本影响。而且，抵押期到期后，经营权又会回到农民的手里。
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