[摘要] 国有土地管理部门在进行地籍调查时，忽视了涉案宗地上的房屋 权人与土地使用权人不一致的情况，给土地使用人颁发了国有土地使用权证，违反了产权明晰、无争议的办证原则，未尽到充分的审查义务，该颁证行为应当予以撤销。
裁判要旨
国有土地管理部门在进行地籍调查时，忽视了涉案宗地上的房屋 权人与土地使用权人不一致的情况，给土地使用人颁发了国有土地使用权证，违反了产权明晰、无争议的办证原则，未尽到充分的审查义务，该颁证行为应当予以撤销。
案情
2006年6月，新疆新通集团经乌鲁木齐市中级人民法院宣告破产还债。新疆维吾尔自治区2009年5月，乌鲁木齐市国土资源局将原新通集团位于沙区大庆路2009-C-150地块下的11宗国有建设用地使用权公开挂牌出让，经过公开竞价，新疆青建 控股有限公司（以下简称青建公司）摘牌，取得了面积为100348.67平方米（其中出让用地93890.28平方米，划拨用地6458.39平方米，为高压走廊控制范围）的国有土地使用权（四至为：东至平顶山，南至新疆广汇房产局开发有限公司，西至青建公司，北至新通集团家属院）。青建公司取得上述宗地的国有土地使用权后，进行了中低价位、中小套型普通商品住房的建设。但原告乌鲁木齐迪城化工有限公司（以下简称迪城公司）称青建公司所拥有的国有土地使用权中，有4700.40平方米属于本公司 （其中仅600平方米迪城公司办理了房产 权证），遂即向新疆维吾尔自治区人民 提起 复议，请求撤销被告乌鲁木齐市人民 向青建公司颁发的乌国用（2009）第00264300号国有土地使用证。新疆维吾尔自治区人民 于2011年10月31日作出新政复决［2011］167号 复议决定书，维持了乌国用（2009）第0026430号国有土地使用证。迪城公司遂提起 诉讼。
裁判
乌鲁木齐市中级人民法院经审理认为，从本案纠纷的起因及审理来看，其实质是涉及国有企业改制中的国有划拨土地使用权处置之问题。依据《中华人民共和国 诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，判决：一、撤销被告乌鲁木齐市人民 于2009年11月17日向新疆青建 控股有限公司颁发的乌国用（2009）第0026430号国有土地使用证；二、限被告乌鲁木齐市人民 自本判决生效之日起三个月内重新作出具体 行为。
青建公司不服一审判决，向新疆维吾尔自治区高级人民法院上诉称，本案中，司法审查的对象是被诉的颁发土地证的行为，审查的内容是该颁证行为在主体、职权、内容、程序和形式诸方面是否合法。一审法院不应适用全面审查原则对当事人未起诉的国有企业改革中划拨用地的处置行为予以审查。本案所涉土地的使用权属始终 明晰，一审判决混淆了“土地权属争议”和“房地分离”的概念。请求二审法院撤销原审判决，改判驳回被上诉人迪城公司的诉讼请求。
新疆高院经审理认为，原审法院认定乌鲁木齐市人民 颁发国有土地使用证的行为违反法定程序事实清楚，证据确实充分，应当予以维持。遂依据修改前的《中华人民共和国 诉讼法》第六十一条 款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。
评析
现实生活中，房屋 权与土地使用权相分离的状况在一定情况下是客观存在的，是以房屋 权确定土地使用权，还是以土地使用权确定房屋 权，即到底是“房随地走”还是“地随房走”？则需要根据具体案情来确定。本案就是以房屋 权存在争议而认定土地使用权的取得违反法定程序的。
1.青建公司与迪城公司各自通过法定程序取得了国有土地使用权和房屋 权
迪城公司的前身是新疆第二汽车运输公司硫酸厂（后更名为新通集团公司精细化工厂），2001年改制为迪城公司。改制方案第八条第1项载明：“精细化工厂现占用的土地为划拨用地。改制后由新企业按 有关政策到土地管理部门办理土地的使用权有偿出让手续。”但迪城公司并未办理国有土地使用权有偿出让手续，而是在2007年以向法院提起诉讼的形式，确认了争议土地上的8栋房屋（建筑面积合计600平方米）的 权。与此同时，青建公司因新通公司破产财产不足以偿付职工安置费或经济补偿金，通过招牌挂方式，取得了编号为（2009）第0026430号土地使用权证上记载的国有土地使用权。从两家公司各自取得的程序来看，一个是通过人民法院的 权确认，而另一个则是通过国有企业破产的特定规定与特定程序。
2.房屋 权与国有土地使用权发生了实际冲突
根据我国国有土地使用权和房屋 权的取得规定，国有土地使用权作为证明土地使用者使用国有土地的法律凭证，由县级以上人民 实施颁证行为。而房屋 权作为房屋 权人依法对房屋行使占有、使用、和处分的权利证书，既可以由房地产主管部门登记取得，还可以通过法院诉讼确认物权取得。两项权利的取得途径、主管机关和程序均不相同，因此会发生“房地分离”的情况。本案情况即是如此，青建公司通过国有企业破产程序取得国有土地使用权，而迪城公司则通过人民法院诉讼取得房屋的 权，但迪城公司的房屋 权证登载的房屋筑造在青建公司所取得的国有土地使用权证登载的土地之上，形成了“房地不一致”的客观状况。
3.房屋 权的取得导致乌鲁木齐 颁发国有土地使用权证的行为违反法定程序
如判决书中所述，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第二条规定，在企业改制过程中，处置土地使用权，应当遵循“明晰产权，显化资产，区分类型，合理处置，规范管理，促进发展”的原则，将产权明晰放在了 位，根据前述的分析可以看出，迪城公司的房屋 权取得先于青建公司的国有土地使用权，而乌鲁木齐 在给青建公司办理国有土地使用权证的过程时，《地籍调查表（初始）》写明地籍号为02-002-00440，调查员意见为经查该宗地四至界限清楚无争议。本案经过了 复议前置程序，自治区人民 新政复意［2011］1号 复议意见书专门写明，土地登记以形式审查为基本原则，但在必要时，应当进行实地查看，且不能流于形式。显然，乌鲁木齐 认为《地籍调查表（初始）》中所写“四至界限清楚无争议”的事实，实际上是缺少实地查看、核对的程序。由此，就可以自然认定国有土地使用权证的颁发还是存在一些问题，需要维持乌鲁木齐市中级人民法院的一审判决，并同时要求乌鲁木齐 作出一些补救措施。
本案案号：（2014）乌中行初字第2号，（2014）新行终字第32号
案例编写人：新疆维吾尔自治区高级人民法院 刘 琼 马 荣
免责声明：凡注明“来源：房天下”的所有文字图片等资料，版权均属房天下所有，转载请注明出处；文章内容仅供参考，不构成投资建议；文中所涉面积，如无特殊说明，均为建筑面积；文中出现的图片仅供参考，以售楼处实际情况为准。
